De woningmarkt lijkt definitief te zijn hersteld, wat in grote delen van het land zelfs tot scherpe prijsstijgingen leidt. Als gevolg hiervan is de betaalbaarheid van wonen steeds meer onder druk gekomen. Veel gemeenten denken na over een uitbreiding van het aanbod aan betaalbare woningen: sociale huur- en koopwoningen, en middelduur huur. Echter, de mogelijkheden om de toegenomen vraag naar betaalbare woningen op te vangen door middel van risicodragende gemeentelijke grondexploitaties is beperkt. Gemeenten hebben daar simpelweg niet altijd voldoende gronden voor, of deze ligt niet op een geschikte locatie. Het kan ook zijn dat gemeenten wel de grond hebben maar het hierbij behorende financieel nadeel (lagere grondprijzen) niet kunnen dragen. Verstedelijking in Nederland vindt steeds vaker plaats op kleinschalige bouwlocaties die ontwikkeld worden door particuliere grondexploitanten en waarbij gemeenten een faciliterend grondbeleid (kostenverhaal en locatie-eisen) voeren. Dit artikel gaat in op de mogelijkheden om betaalbare woningbouw door middel van faciliterend grondbeleid te realiseren.

Particuliere grondexploitanten kunnen ook een aandeel dragen

De Wet en Besluit ruimtelijke ordening (Wro en Bro) maken het mogelijk om particuliere grondexploitanten sociale woningen te laten realiseren. Dit gebeurt door een combinatie van enerzijds op de grond de bestemming sociale woningbouw te leggen en anderzijds de uitvoering ervan contractueel vast te leggen. Particuliere grondexploitanten kunnen de woningen zelf exploiteren als sociale huurwoningen, of ze verkopen aan beleggers of woningcorporaties, die de verhuurexploitatie op zich nemen.

Echter, particuliere grondontwikkelaars voeren vaak aan dat sociale woningen economisch niet haalbaar zijn vanwege te hoge grondwaarde . Het argument is dat de woningen niet zonder verlies te exploiteren zijn, en dat zij ze niet kwijt kunnen aan de belegger of woningcorporatie. Om dit argument te ontkrachten, grijpen we terug op enkele fundamentele grond-economische principes.

De 19e-eeuwse klassieke econoom David Ricardo is befaamd dankzij zijn stelling dat hoge graanprijzen niet hoog zijn vanwege hoge grondwaarden, maar andersom. Hoe hoger de graanprijs, hoe hoger de grondwaarde. Dit komt omdat in het marktverkeer het principe van residuele grondwaardebepaling richtgevend is: grondeigenaren vragen voor hun grond een prijs die gebaseerd is op de opbrengst van het vastgoedprogramma welke op deze grond gerealiseerd mag worden (residuele grondwaarde aan de hand van de nieuwe bestemming). Hoe hoger deze opbrengst is, hoe hoger hun vraagprijs.

Wanneer de gemeente de bestemming sociale woning voorschrijft, heeft dit meteen een lagere prijs voor uitgifte van de bouw- en woonrijpe kavel als gevolg. Wanneer particuliere grondexploitanten de grond nog niet hebben verworven, kunnen zij deze lagere gronduitgifteprijs opvangen door de grondeigenaar een lagere prijs te bieden voor zijn ruwe grond. Op zich kunnen sociale huurwoningen, mits de ruwe grondprijs laag is, prima zonder of met een bescheiden onrendabele top worden geëxploiteerdˆi. De crux zit dus in de grondprijs voor de ruwe grond: accepteert de grondeigenaar een lagere prijs? Op de kortere termijn waarschijnlijk niet, hij heeft namelijk op een hogere prijs gerekend. Echter, op termijn zal hij zijn verwachtingen afstemmen op de bestemming. Omdat er ook een aandeel middeldure of dure woningbouw in het plan zit, kan hij dankzij de stijgende woningprijzen de lagere ruwe grondprijzen van het sociale aandeel deels of geheel compenseren.

Korte en lange termijn

Op basis van de werking van de grondmarkten kan een onderscheid worden gemaakt tussen de korte en midden termijn:

• Op de korte termijn hebben gemeenten vaak te doen met particuliere projectontwikkelaars die reeds een grondpositie hebben gekocht, bijvoorbeeld een verouderd kantoor of een verouderde bedrijfslocatie. Gemeenten zijn met deze marktpartijen vaak al langer in gesprek over het vastgoedprogramma. Soms heeft de ontwikkelaar deze ruwe grond voor een hoge prijs gekochtˆii. Soms heeft de ontwikkelaar de ruwe grond voor een lage prijs gekocht, maar heeft hij boekhoudkundig deze grond voor een hogere inbrengwaarde vastgelegd. Wanneer gemeenten opeens de bestemming naar sociaal wijzigt, dan zal de business case van de ontwikkelaar onderuit gaan. Dit zet de onderhandelingen onder druk en kan leiden tot vertraging. Vanwege de snel stijgende woningprijzen ontstaan wel kansen: wat zes maanden geleden een net haalbaar programma was, biedt nu opeens financiële ruimte, bijvoorbeeld voor extra sociale woningen. De afweging op de korte termijn is dus of het haalbaar is voor de particuliere grondexploitant een sociaal aandeel te realiseren, en of dit niet tot (onaanvaardbare) vertraging kan leiden.
• Op de langere termijn kunnen gemeenten een ander scenario creëren: de inkoopprijs voor ruwe grond (en tevens ook hoe hoog de ontwikkelaar goedkoop verworven ruwe grond vervolgens in zijn financiële boekhouding inbrengt) beïnvloeden door een minimaal percentage sociale woningen verplicht te stellen. Vanwege dit percentage zullen grondexploitanten die de gemeente benaderen met nieuwe bouwinitiatieven rekening houden met een lagere vastgoedopbrengst. Kortom, ze zullen minder bieden voor de ruwe grond of deze niet al te hoog in zijn boekhouding inbrengen. Zoals eerder gesteld, verwachten wij dat vanwege de stijgende woningprijzen grondeigenaren te bewegen zijn redelijke ruwe grondprijzen en ontwikkelaars redelijke inbrengwaarden te accepteren. Kortom, op termijn, mits gemeenten een verplicht aandeel sociale woningen vastleggen, is de kans groter dat gemeenten en grondexploitanten succesvol een aandeel sociaal afspreken.

De vraag is waar precies de grens ligt tussen korte termijn en midden termijn, oftewel in welke gevallen zet de gemeente hard in op sociale huur en in welke gevallen niet? De gemeente Amsterdam trekt in haar Woonagenda 2025 een duidelijke lijn: uitsluitend wanneer lopende onderhandelingen over individuele projecten hebben geleid tot contractvorming, wordt de eis voor meer sociale huur losgelaten. In alle andere gevallen wordt de hogere sociale norm opgelegd. Kanttekening daarbij is dat het in Amsterdam veelal om risicodragende gemeentelijke gronduitgifte gaat , en bovendien de ontwikkelaars in de rij staan om te mogen bouwen. In de meeste gemeenten ligt dat anders.

Samengevat, het klopt niet dat in faciliterend grondbeleid een verplicht percentage sociale woningen onhaalbaar is vanwege hoge grondwaarden (hoogte ruwe grondprijs en inbrengwaardes) maar juist andersom: grondwaarden zijn hoog omdat gemeenten niet op tijd een verplicht percentage sociale woningen vaststellen.

Op basis van deze overwegingen schetsen wij hier de grote lijnen van een strategie (korte en middellange termijn) voor die gemeenten die het aandeel sociale woningbouw in faciliterend grondbeleid willen vergroten.

Korte termijn: kosten/opbrengsten optimaliseren, lopende particuliere bouwplannen een bescheiden aandeel sociale woningen vragen

Op de korte termijn zijn enkele maatregelen haalbaar:

1. In lopende particuliere bouwplannen vragen om een bescheiden aandeel sociale huurwoningen te realiseren, vooral bij plannen met een grotere omvang
   • De mogelijkheden om met particuliere bouwplannen die nu in de voorbereiding zijn, een (bescheiden) sociaal aandeel af te spreken moeten altijd onderzocht worden. Dit is mogelijk vooral bij omvangrijkere bouwplannen. Bij kleinere bouwplannen is dit lastigerˆiii. Een alternatief is om te focussen op middelduur huur, die qua afzetbaarheid meer mogelijkheden biedtˆiv. Een ander alternatief is dat de grondexploitant een bedrag stort in een fonds van waaruit elders sociale huurwoningen gerealiseerd kunnen worden (zie hierover verder).
2. Kosten- en opbrengsten optimalisatie
   • Er zijn meer mogelijkheden denkbaar om de financiële ruimte voor particuliere grondexploitanten te vergroten, als compensatie voor de sociale vraag. Er valt bijvoorbeeld te denken aan het hanteren van lagere parkeernormen voor sociale huurwoningen. Omdat het autobezit onder huurders van sociale huurwoningen (vooral tot de 1ste aftoppingsgrens, 414,02 huur per maand, prijspeil 2017) heel laag is, zijn lagere parkeereisen verantwoord. Ook kan gedacht worden aan een intensiever ruimtegebruik: waar passend en mogelijk kunnen grondexploitanten die bereid zijn een aandeel sociale woningen te realiseren de mogelijkheid worden geboden om hoger te bouwen.

Middellange termijn: minimale percentages sociale woningen

Op de midden termijn is een effectief instrument om het aandeel sociale huurwoningen op particuliere bouwplannen te verhogen: met voldoende anticipatie (vooruitlopend op de grondverwerving en boekhoudkundige grondprijsvorming door de grondexploitant) een aandeel sociale woningen verplicht stellen in een beleidsdocument (zie hierover verder).

Hoe moet zo’n verplicht aandeel eruitzien? Een voor de hand liggende mogelijkheid is om een vaststaand verplicht minimaal percentage sociale huurwoningen vast te leggen voor de hele gemeente. Er zijn tevens andere mogelijkheden, deels aanvullend:

1. Minimale percentages per wijk of per locatie
   • Vaste, verplichte minimale percentages vastleggen per wijk of locatie, gebaseerd op de bestaande voorraad in de wijk, de bouwtypologie (bijvoorbeeld hoogbouw kan een middel zijn om meer sociale huurwoningen te realiseren), en het opbrengstpotentieel (een gunstigere locatie kan een hogere opbrengst halen uit het commerciële programmaonderdeel en daarmee meer sociale woningen dragen).
2. Storting in Fonds sociale huurwoningenˆv
   In combinatie met minimale percentages voor de hele gemeente, per wijk of per locatie, bestaat de mogelijkheid om particuliere grondexploitanten een bijdrage te vragen voor de dekking elders van het tekort veroorzaakt door sociale huurwoningen. De afdeling grondexploitatie Wro maakt dit mogelijk: zo’n bijdrage kan bekrachtigd worden dankzij de mogelijkheid om ‘bovenplanse kosten’ te verhalen (bijdragen vanuit profijtelijke exploitaties richting verliesgevende grondexploitaties). Voorwaarden voor de oprichting en operationalisering van zo’n fonds zijn:
   • De gemeente moet locaties aanwijzen waarin de verkregen bijdragen besteed zullen worden t.b.v. de realisering van sociale huurwoningen. De bijdragen worden aldus geoormerkt en mogen niet besteed worden aan andere doelen;
   • Dit kunnen gemeentelijke locaties zijn, of locaties van marktpartijen die bereid zijn een hoger aandeel sociale huurwoningen te realiseren;
   • De gemeente moet het grondexploitatietekort van deze sociale huurwoningen ramen (verlies aan inkomsten vanwege lagere gronduitgifteprijs);
   • De gemeente dient een billijke en evenredige verdeelsleutel van deze kosten tussen alle bouwplannen in de gemeente vast te leggen;
   • Deze gegevens plus een onderbouwing van het algemeen belang van dit fonds (onderbouwing behoefte sociale huurwoningen) dienen opgenomen te worden in vastgesteld beleid, zodat sprake is van een transparante en billijke toedeling. Dit kan in verschillende soorten beleidsdocumenten: nota’s kostenverhaal, woonvisie, of ad hoc beleidsdocumenten (bijvoorbeeld een nota sociale woningbouw);
   • Wanneer de gemeente de mogelijkheid wil openhouden om zo’n fondsbijdrage verplicht te stellen via een Exploitatieplan, dan dienen tenminste de locatieaanwijzing en een onderbouwing van het algemeen belang worden opgenomen in een vastgestelde structuurvisie. Wanneer de gemeente voornemens is om zo’n fondsbijdrage via anterieure overeenkomsten af te spreken, is opname in een structuurvisie niet nodig.

Op basis van voorafgaande maatregelen kunnen gemeenten aan particuliere grondexploitanten de mogelijkheid bieden om of sociale woningen te realiseren, of, indien niet haalbaar, een bijdrage te storten in een fonds sociale huurwoningen. De verkregen middelen worden gereserveerd en t.z.t. ingezet ter dekking van het tekort in de grondexploitaties waarin extra sociale huurwoningen worden gerealiseerd.

Operationalisering minimaal percentage sociale woningen

Het minimale percentage sociale huurwoningen kan als volgt beleidsmatig en juridisch worden vastgelegd:

• Een beleidsdocument (een woonvisie ligt voor de hand, maar kan ook in een nota kostenverhaal of ad hoc beleidsdocument) dient het minimaal percentage vast te leggen, maar daarmee is dit percentage nog geen realiteit geworden.
• Gemeenten en grondexploitanten dienen dit aandeel af te spreken in anterieure overeenkomsten (een overeenkomst gesloten vooruitlopend op de bestemmingswijziging), maar het contractbeheer kan veel ambtelijke inzet vergenˆvi.
• Het Besluit ruimtelijke ordening maakt het mogelijk om in het bestemmingsplan een percentage sociale huurwoningen vast te leggen. Hiermee is de instandhouding van de sociale huurwoning voor tenminste 10 jaar gewaarborgd, zonder behoefte aan contractbeheer (eigenaren mogen de huurwoningen niet liberaliseren of uitponden zonder eerst bestemmingswijziging aan te vragen bij de gemeente).
• Lukt het niet om contractueel eruit te komen, dan kan de gemeente altijd een Exploitatieplan vaststellen waarin de concrete locaties worden aangewezen waarop de sociale woningen gerealiseerd moeten worden. Voorwaarde is wel dat de gemeente eerder een aantal zaken heeft opgenomen in een vastgestelde structuurvisie (zie eerder). Wij gaan verder niet op de nadelen van een exploitatieplan t.o.v. anterieure overeenkomsten, maar volstaan wel met de stelling dat deze overeenkomsten meer mogelijkheden bieden.
• Bij exploitatie door beleggers ontstaat de vraag hoe de woningen toegewezen kunnen worden. Gemeenten kunnen dan in een verordening toewijzingsregels opnemen. Kandidaat-huurders moeten een vergunning aanvragen bij de gemeenten, en de exploitant kan de woningen alleen verhuren aan vergunninghouders.

Conclusies

Het mag kloppen dat in Nederland geen traditie bestaat van ontwikkeling van sociale woningen door private grondexploitanten, maar dat wilt niet zeggen dat dit niet mogelijk is. In landen in onze omgeving is trouwens al lang de praktijk dat private grondexploitanten sociale woningen realiseren. Op de korte termijn zijn de mogelijkheden in Nederland beperkter, maar de gunstige marktsituatie op dit moment biedt ook mogelijkheden om particuliere grondexploitanten nu al een bescheiden aandeel sociale woningen te laten realiseren. Op termijn zijn de mogelijkheden groter: door nu een duidelijk signaal te geven (minimale verplichte percentages sociale woningen vastleggen) wordt op termijn de grondwaarde (ruwe grondprijs en boekhoudkundige inbrengwaardes) beïnvloed zodanig dat de ontwikkeling en exploitatie van sociale huurwoningen haalbaar wordt. Gemeenten kunnen hierbij werken met vaste minimale percentages voor het gehele gemeentelijk gebied of met percentages per wijken of locaties, aangepast aan de specifieke omstandigheden. Gemeenten kunnen ook werken met een vereveningsfonds om elders sociale woningen te realiseren. Tevens kan door flexibiliteit in bouwmassa, parkeernormen en dergelijke enige financiële ruimte worden geboden om een sociaal aandeel mogelijk te maken.

Bronnen:

1. Uit een onderzoek uit 2014 (Rigo, ‘Rendabel sociaal bouwen’) bleek dat, op voorwaarde van een lage gronduitgifteprijs (en dus een lage ruwe grondprijs), sociale woningen zonder onrendabele top kunnen worden geëxploiteerd. Zeker eenvoudige eengezinswoningen (systeembouw) en kleine appartementen. Vanwege de veranderde regelgeving van corporaties (passend toewijzen) en vanwege marktomstandigheden (aanbestedingsvoordelen zijn omgeslagen in stijgende bouwprijzen) neemt sinds 2014 de kans toe op een (klein) tekort. Dit tekort kan opgevangen worden door een lagere gronduitgifteprijs of gedekt worden uit de reserves van de woningcorporatie.
2. Vaak hebben ontwikkelaars met wie de gemeente spreekt de grond nog niet formeel gekocht, maar wel een optieovereenkomst gesloten met de grondeigenaar waarin een ruwe grondprijs is afgesproken. Hier kan vaak maar in beperkte mate van worden afgeweken.
3. Particuliere grondexploitanten dienen met corporaties de afname van sociale huurwoningen af te spreken. Corporaties zijn echter niet bereid om maar enkele losse eenheden over te nemen. Ook vastgoedbeleggers zullen niet snel geneigd zijn om kleine aantallen eenheden over te willen nemen. Kleine bouwplannen kunnen daarom moeilijk zelf sociale huurwoningen realiseren.
4. In gebieden met hoge marktdruk (hoge VON-prijzen), waar de doelgroep voor middelduur huur groot is, is de kans voor een marktconforme ontwikkeling en exploitatie van middelduur huurwoningen groot. Zeker wanneer beleggers de mogelijkheid wordt geboden om op termijn de huur vrij te maken of de woningen uit te ponden (in Amsterdam wordt bijvoorbeeld een periode van 15 jaar gehanteerd).
5. De Wro spreekt over bijdragen aan een ‘fonds’ (artikel 6.13.7 Wro), maar de correcte term is ‘bestemmingsreserve’ (Besluit begroting en verantwoording).
6. Handhaving van de afspraken kan intensieve begeleiding vergen, ook jaren na sluiting van de overeenkomst. Bijvoorbeeld, wanneer sociale of middelduur huurwoningen geëxploiteerd worden door beleggers, moet de gemeente ervoor waken dat het vastgoed ook in de toekomst aan het doelgroep wordt verhuurd, en dat de woningen niet te vroeg uitgepond worden.