Academy Blogs - Meer regie, meer risico? Zo verschilt actief grondbeleid van faciliterend grondbeleid

BAR: een half procent dat je businesscase laat kantelen

Wie de blog ‘vastgoed- en gebiedsontwikkeling, een korte introductie in dit proces‘ heeft gelezen, weet al dat gemeente en ontwikkelaar in gebiedsontwikkeling intensief met elkaar samenwerken. Maar die samenwerking ziet er niet in elk project hetzelfde uit. We zien bovendien dat overheden de afgelopen jaren, mede door de druk op woningbouw, vaker een actieve rol pakken in gebiedsontwikkeling. Neemt de gemeente zelf een actieve rol in de grondontwikkeling, of faciliteert zij vooral de ontwikkeling van marktpartijen? Dat verschil werkt door in regie, risico, tempo, contracten en de manier waarop een plan financieel en juridisch wordt georganiseerd.

Actief grondbeleid: de gemeente aan zet

Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente zelf de benodigde gronden, maakt zij die bouw- en woonrijp en geeft zij bouwrijpe kavels vervolgens weer uit, bijvoorbeeld via een tender. Daarmee ligt de regie van de gebiedsontwikkeling nadrukkelijk bij de gemeente. Zij bepaalt in belangrijke mate de fasering, de uitgiftestrategie, de ruimtelijke en programmatische kaders en het moment waarop marktpartijen kunnen instappen. Tegelijk betekent die actieve rol ook dat de gemeente zelf financiële risico’s draagt. Als kosten oplopen of opbrengsten tegenvallen, raakt dat direct de gemeentelijke grondexploitatie.

Om die actieve rol waar te maken, kan een gemeente net als eenieder gronden of vastgoed opkopen. Daarnaast heeft zij onder de Omgevingswet ook publieke instrumenten om eigendom in een gebied te verkrijgen of haar positie op de grondmarkt te versterken. Denk aan het vestigen van een voorkeursrecht en in het uiterste geval onteigening.

Bij actief grondbeleid opent de gemeente door middel van een raadsbesluit een grondexploitatie (GREX) en komt het project op de balans van de gemeente. In de praktijk betekent dat dat de gemeente scherp moet rekenen aan kosten, opbrengsten, fasering en risico’s. Zowel bij de start, het ‘’openen van de GREX’’, als periodiek bij het actualiseren van de GREX, in ieder geval minimaal jaarlijks voor de jaarrekening.

Een belangrijke vraag bij het verkopen van een ontwikkelpositie door een gemeente is welke selectiemethodiek het best past: stuur je vooral op prijs, op plan, of op de keuze van een partner met wie je het plan verder uitwerkt? De gemeente bepaald de manier waarop zij marktpartijen selecteert en op hoeveel ruimte zij daarbij laat voor marktinbreng. Voordat een locatie in tender wordt gebracht, vormt de gemeente zich meestal een beeld van wat een ontwikkelaar redelijkerwijs voor de grond kan betalen. Bijvoorbeeld een markt & contract specialist of planeconoom zet dan de bril van een ontwikkelaar op. Afhankelijk van de gekozen verkoopwijze moet er achteraf nog worden getaxeerd om te borgen dat er tegen een marktconforme prijs wordt verkocht door de gemeente.

Faciliterend grondbeleid: de markt ontwikkelt

Bij faciliterend grondbeleid zijn of komen ontwikkelposities in eigendom van ontwikkelende partijen. De markt neemt dan zelf het initiatief, verwerft posities en ontwikkelt op eigen risico. De gemeente investeert in deze situatie in principe niet zelf in de grondexploitatie. De rol van de gemeente is dus minder eigendomsgericht, maar zeker niet passief. Zij heeft nog steeds een belangrijke stem in welke ontwikkeling ruimtelijk aanvaardbaar is en onder welke voorwaarden een plan doorgang kan krijgen.

Dat betekent ook dat niet alleen de ontwikkelaar moet rekenen aan de haalbaarheid van een plan. De gemeente moet dat ook doen. Niet om zelf de businesscase van de ontwikkelaar over te nemen, maar wel om te toetsen of publieke ambities, eisen en randvoorwaarden nog in verhouding staan tot wat financieel uitvoerbaar is. Als een gemeente te veel eisen stapelt, kan een plan onhaalbaar worden. Dan komt niet alleen de ontwikkeling onder druk te staan, maar ook de ruimte om gemeentelijke kosten te verhalen.

Dat kostenverhaal wordt bij faciliterend grondbeleid vaak eerst privaatrechtelijk geregeld, bijvoorbeeld in een zogenaamde anterieure overeenkomst of exploitatieovereenkomst. Daarin leggen gemeente en ontwikkelaar onder andere vast welke kosten worden verhaald, aan welke (ruimtelijke)eisen het plan moet voldoen en welke wederzijdse afspraken gelden om het plan mogelijk te maken. Komen partijen daar contractueel niet uit, dan kan de gemeente het kostenverhaal ook publiekrechtelijk regelen. Dat gebeurt via regels in het omgevingsplan of zogenaamde BOPA.

Tussenvormen: publiek-private samenwerking

Tussen actief en faciliterend grondbeleid zit in de praktijk een brede grijze zone. Er zijn allerlei tussenvormen, zoals een bouwclaimmodel of een publiek-private samenwerking waarin overheid en marktpartijen beide als aandeelhouders participeren. In zulke constructies is de kernvraag: welke samenwerking past het best bij de opgave, de partijen die positie hebben, de beschikbare middelen (zowel financieel als in capaciteit), de risico’s van het project en het private en het publieke belang?

Juist daarom is het voor professionals die actief zijn in vastgoed- en gebiedsontwikkeling waardevol om niet alleen het proces en de waardeketen te begrijpen, maar ook de onderliggende rolverdeling. Want hoe eerder je ziet wie waarop stuurt, wie waaraan rekent en wie welk risico draagt, hoe sneller je het speelveld van een gebiedsontwikkeling echt doorgrondt.

Hoe beter je het speelveld begrijpt, hoe effectiever je opereert

Het grootste verschil tussen actief en faciliterend grondbeleid is terug te brengen in drie vragen: (1) wie heeft of krijgt de eigendomspositie(s), (2) wie draagt het risico en (2) wie stuurt primair op het plan. Bij actief grondbeleid liggen grondpositie, voorinvesteringen en een belangrijk deel van de procesregie bij de gemeente. Bij faciliterend grondbeleid liggen eigendom en ontwikkelrisico in beginsel bij de markt, terwijl de gemeente vooral stuurt via kaders.

Voor starters is dat onderscheid belangrijk, omdat het direct bepaalt welke documenten je tegenkomt en wie waarvoor aan tafel zit. Wie dat verschil scherp heeft, begrijpt ook sneller waarom gesprekken soms vooral over ontwerpkwaliteit gaan en in andere projecten juist over kostenverhaal, fasering of marktselectie. Hoe beter je het speelveld begrijpt, hoe effectiever je opereert. Wil je hier meer over leren? Bekijk de Training Vastgoed- en Gebiedsontwikkeling van Fakton Academy.